基层“权力依赖症”：都按法律来干不成事？(2)

　　对于县乡政府而言，依法行政将是一项长期而艰巨的考验，但这一关不能不过。当下，征地、拆迁、环保、移民、信访等领域，由于违法行政，侵犯群众合法权益的事情时有发生，已成为矛盾焦点，当首先纳入法治轨道加以解决。

　　严惩土地、环境等领域违法行为

　　征地、拆迁等涉及土地的行政行为，是基层矛盾的集中爆发点。实际上，在这一领域并非缺少法律法规，除少部分需要修改完善外，大部分都是执行不到位的问题。

　　以征地为例，按照法律规定，县级政府必须在取得国家建设用地指标、实现土地“占补平衡”要求等前提下，发布征地公告、确定征地补偿方案，明确征收土地用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法、办理征地补偿的期限等内容，并在得到村民认可、完成相关补偿后，才可进行征地。

　　但现实中，不少地方打着城乡统筹、建设新农村、推进城镇化的旗号，大肆“圈占”耕地，通过“以租代征”等方式，避开法定的农用地转用和土地征收审批程序，严重侵犯农民的合法权益。

　　记者曾采访中部地区一个县，该县政府自行组织“土地补偿完毕证明”等相关材料，在村民不知情的情况下，实现了耕地从集体所有向国有建设用地的性质、用途变更，最后交给开发商建设商业住宅。这个过程中，政府几乎每一步都采用违法手段，为了达到目的，法律规定被完全抛到一边。

　　在环保、移民等矛盾焦点领域，不少基层政府和官员也是如此，法律不是他们首要考虑的问题，他们更担心群体性事件、极端事件和媒体曝光，只要没有这种“大事”发生，法律往往很难发挥作用。这也是不少基层政府以权越法、以权代法的根本原因。

　　只有严厉追究违法责任，才能遏制违法行政的冲动。法律上，要进一步明确对政府违法行为的处罚;行政上，要完善纠错问责机制，健全责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、罢免等问责方式和程序，使政府行为受到严格的约束。

　　同时，要不断提高基层政府依法行政的能力。专家表示，约束政府不是不让政府做事，而是让政府知道应该采取什么样的方式做事。在当前经济社会发展中，基层政府承担的任务艰巨，在督促其行为方式转变的同时，也应给予其必要的理解、引导、支持。

　　理顺信访与依法行政的关系

　　信访是民众表达意见建议，反映诉求的重要渠道，在维护群众合法权益方面发挥了重要作用。不过基层干部认为，信访制度中的一些不合理之处，也需要尽快修改，否则将对依法治国带来干扰，最终也不利于群众合法权益的维护。

　　山西省的一位副县长对记者说：对基层法治建设，当前的信访制度实际是起了负面的作用。“比如有些案件法院判决后，不管上访人有理没理，只要一上访，就问责地方，有时候逼着我们当地党委政府对司法机关进行干预。这反过来又助长了一些人的无理上访。”

　　这位副县长说，告状和信访现在越来越成为一个产业，甚至出现了代理人。“信访只论户籍所在地，户籍在哪里就是哪里的事情。一个人不在我县，在其他地方出了事情，只要是我县的户籍，不管我们有没有责任，账都记在我县身上。这样的制度不改，依法治县很难。”

　　“目前的信访体制导致以权代法现象突出，政府的出发点和目的是保平安、息事宁人。为了达到这个目的，哪怕于法无据的办法，有时候也不得不用。”中部地区一个县的信访局长说，有的案件政府不该受理，但顶不住不断上访的压力;而一旦受理，就是越权。

　　该信访局长说，有的案件尤其是涉法涉诉的案件，应该走法律渠道解决，但对于群众来说，打官司周期长、见效慢，上访告状施加压力则可能很快解决问题，于是一级一级上访。地方政府由于有考核排名，不得不屈从于这种压力，最后造成了习惯于用权力解决问题的惯性思维和路径依赖。

　　基层干部建议，尽快完善信访制度，同时畅通司法维权的渠道。2014年3月，中办、国办印发《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》，强调把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道。这是一个好的开始。

　　不过仅仅如此还不够。“司法制度应该进行改革，现在走法律途径解决问题成本太高，从受理到开庭到结案执行，时间太长，动辄好几年。普通群众一旦遇到伤残等问题，哪有那么多钱来垫付，许多当事人都是因为等不到赔偿而去上访。”前述信访局长说，司法的公正性也有待进一步加强，以形成对政府行政行为的强力约束，维护群众合法权益。

　　限权与转型：化解矛盾的根本出路

　　基层行政违法的根源，还在于其权力过大、权力过宽。因此只有全面建立“权力清单”，才能真正建成法治政府。法治的首要作用是约束政府，防止政府对经济活动的任意干预，使政府的行为具有确定性和可预见性，更好地维护公民、法人和其他社会团体的合法权益。

　　浙江大学公共政策研究院院长姚先国认为，此前的相关改革一直是政府系统内部做文章，没有找到有效管束权力的手段。“权力清单”则找到了“点子”上，是一个可操作、阳光化、法制化、规范化的路径。“如此一来，管束政府不再是口号，不再是纸上谈兵。”

　　限权只是开始，政府还需要转型，于是有的地方又制定了“责任清单”，即规定了政府应该履行的责任，以促进服务型政府建设。

　　服务型政府必须紧扣“服务”二字，服务社会、服务公众的理念要成为政府工作的根本宗旨，寓管理于服务中，为企业发展创造良好、公平的竞争环境，为公民提供快捷、完善的公共服务。当然，相对管制型政府，服务型政府更加强调责任和法治秩序。

　　尽管基层政府面临的问题复杂，承担的任务繁重，限权与转型不可能一蹴而就，但这个方向无疑是化解诸多矛盾的根本出路。

　　当然，限权与转型并不是制定一个“清单”就能见效，关键还要看如何保障“清单”的落实。一位县委书记告诉记者，他们县虽然这几年强调要打造“服务型政府”，但实际来看，还是“权力政府”，谁愿意放弃自己的权力?

　　通过更有效的途径来约束权力，成了政府转变自身行为方式的关键。今年7月，河南省人大常委会通过电视、网络直播对省厅级干部的问询会，以问政的方式约束权力、促进转型，受到市民的普遍欢迎，是值得借鉴的方式。

　　专家认为，权力的有效监督机制，最重要的是形成权力的链式制衡，以避免形成监督与被监督的“权力联盟”。同时完善群众参与行政决策的机制，让群众广泛地参与到行政过程当中，通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价，实现对行政权力的终极监督。

　　法治素养建设任重道远

　　我国乡村的传统是熟人社会、人情社会，不管是干部还是群众，法治观念、法治素养相对不足。基层政府直接面对乡村社会，基层干部法治素养的全面提升是当务之急。

　　依法行政需要能力

　　湖北恩施市沐抚办事处一直是信访维稳重灾区，曾多次发生大规模群体性上访事件。2012年5月，传言办事处办公大楼要搬迁，200多名群众为解决信访问题围堵办公大楼长达十几个小时;2013年初，市领导陪同外地客商考察当地大峡谷景区，200多名群众又将考察团围困在酒店……

　　不断发生的大规模信访事件让当地反思，政府必须依法行政才能得到群众信任。而依法行政不能靠嘴上说说，还要进行相应的机制建设和能力建设。

　　2013年4月，沐抚办事处探索社会矛盾层级调处机制，依法规范全办事处社会矛盾化解的责任、程序、渠道、方法、步骤、要求和奖惩等。少数行政渠道难以解决的矛盾，则引入司法程序，对家庭困难和涉及集体、行政诉讼的，给予必要的资金支持。

　　依法依规、公开透明的办事方式和流程，得到了当地群众的认可。截至2014年5月30日，沐抚共发生各类矛盾纠纷76件，成功解决73件，基本实现矛盾纠纷“不累积、不集中、不拖延，不推诿”，有效促进了社会和谐稳定。

　　为了提升政府依法行政的能力，一些地方还聘请律师担任政府法律顾问。

　　“法律顾问是政府依法行政的好参谋，有了法律依据，政府做事就有了底气。”江西奉新县委书记张家良介绍说，2011年以来，法律顾问参与奉新县、乡政府重大决策128项，参与政府重大行政行为法律审查把关67件次，从源头上杜绝了违法行政行为的发生。

　　江西师范大学法律系主任颜三忠说，政府聘请法律顾问，不是“自找麻烦”，而是规范政府行为、推行依法行政的重要举措，对于政府工作人员法治意识的提升具有重要推动作用。

　　“干部不懂法，谈何依法行政”

　　“干部不懂法，谈何依法行政。”湖北省秭归县司法局局长张兴东说，不少乡镇干部的年龄结构偏大，不懂法律，对于基层事务的处理方式“既跟不上时代，也不符合法治政府的要求”。

　　今年以来，秭归县已多次组织基层干部培训，开展了10多场大型法制宣讲活动。“即便如此，还是不能满足基层需求。”湖北省秭归县政法委常务副书记陈千斌说，只有在基层逐渐形成法治氛围，才能让依法行政、依法办事成为一种习惯。

　　今年农历大年初三，广西柳城县太平镇派出所接到一起报案，称有人涉嫌聚众赌博。派出所接到报案后就出动警力赶到村里，由于民警出警时身着便装，并且没有主动向村民亮明身份，造成村民误会，有人甚至以为是抢劫，险些酿成大祸。

　　“出警、着装、言语不规范，让原本非常简单的事情变得复杂化，执法人员反而被指违法，后来派出所还专门去给村民赔礼道歉。”当地公安局一名负责人说。

　　西部某县一副县长认为，无论是正式编制的警察，还是协警或临时工作人员，他们的执法素质都亟需很大的提升，一线办案人员出警不规范，“怎么说话”的都有，很容易造成群众误会，损害公安队伍形象。

　　该副县长说，每年应分期分批次对基层执法人员进行法律培训，提高其法律素质。同时，还应确保执法人员是正式编制的公职人员。“临时工待遇低，一个月就500元，不通过执法弄点儿钱能养家吗?一些人干脆睁一只眼闭一只眼，给点钱就私了，长此以往，影响非常恶劣。”他认为，执法人员执行公务代表着法律与正义，宁可增加公职人员数量，也不能用临时工。

　　改变运动性、选择性执法

　　要提升基层干部法治素养，还必须保证执法的严肃性，改变运动性、选择性的执法方式。

　　2013年11月14日，河南永城一货车车主因不堪忍受超载罚款而服毒自杀。随后，河南省对公路执法进行专项整顿。在整顿的三个月期间，永城暂停了流动治超，导致一段时间内公路超限超载现象反弹，大货车司机“带药闯岗”“带艾滋病人压车”等手段百出。

　　记者了解到，早在1998年，河南省就相继出台多项治超管理办法。但治超16年来，文件不少发，会议不断开，运动性强制执法活动不少，但效果并不理想。

　　山西某县一副县长表示，现在很多基层政府部门执法，看的不是法律依据，而是红头文件，随意性很大。比如“三个月安全隐患排查”，那三个月以后呢?看上去是重视了，实际是弱化了法律的地位。“运动性强制执法，是对法治秩序的人为破坏。不应该用运动性执法来扰乱执法秩序，依法行政应该是常态化的，不然就会造成法律规定可宽可严的印象。”

　　基层普遍存在的“选择性执法”也严重损害了法律的严肃性和公正性。记者此前在河南平顶山采访的一起“双违”建筑执法中，执法人员对违法建筑进行强拆，却遭到房主质问：“为啥这么多违建，就拆我一家?”事实上，周边的许多房屋都涉嫌违建，但执法人员只能回答：“国土部的卫星只拍到了你的房子违法。”这种回答令人哭笑不得。

　　让法治融入乡土社会

　　“以前，群众‘信访不信法’;如今，有麻烦先到‘法律诊所’咨询。”在山岭纵横的湖北恩施土家族苗族自治州龙凤镇，说起近年来的变化，镇司法所所长曹道恒连声感慨：“‘法律诊所’进村入户后，懂法信法的多了，难事烦事少了。”

　　恩施由于山岭阻隔、交通不便，法治宣传和服务不够，偏远农村群众法律意识淡薄，加上一些山区民风彪悍，因此暴力纠纷多发，且民族地区极易因宗族“互助”诱发群体性冲突，发生冲突后又时常得不到及时的司法干预，极易引发群体性事件。

　　“法律诊所”进村后，按时“坐诊”，免费接受群众咨询，并开展面向村民的法律明白人培训活动，一些基层矛盾及时纳入了法律处置轨道，增强了基层群众的法律意识，也促进了民族地区的和谐稳定。

　　恩施送法下乡的实践表明，基层群众不是不愿意用法，关键是要让法律更管用、更好用，更符合乡土社会的心理和习惯。

　　“在基层处理纠纷，不仅要依法，还要把法律融入当地的风俗习惯。”山东省即墨市灵山镇中河北村党支部书记张仁海说，当地通过汇集民意并参照法律法规修订完善村规民约，让农民“自己研究办法、自己管理自己”，从而成功实现村民的自我管理、自我教育和自我约束。

　　制定村规民约时，灵山镇政府法律服务中心给予法律指导，采取“自下而上”的办法，由村民代表斟酌起草，给每家每户发放征求意见稿，充分发扬民主，群众酝酿同意后签字，既保证了依法依规，又符合当地村风民情，因此大家都能够自觉遵守。

　　张仁海介绍，村规民约实施以后，村里乱泼污水、乱倒垃圾、打架斗殴、酗酒赌博的少了，邻里和睦、孝敬老人的多了，村貌村风大为好转，人际关系更加和谐。 

（编辑：何毅鹏）