行政案件异地管辖：让政府败诉成为正常的事

　　从2014年上半年开始，河南省法院系统将以县级政府和地市级政府为被告的行政案件和所有环境保护类行政案件实行异地管辖。这一改革以来，全省行政案件数量和政府败诉率“双增加”，司法公信力和地方政府对诉讼的重视程度“双提高”，有效推动了法治政府建设，社会反应良好。

　　“民告官”更容易

　　河南省高院行政庭庭长宋炉安介绍说，行政诉讼法实施20多年来，对促进我国法治政府建设、推动依法治国起到重要作用。但是由于受人财物方面的限制制约，也出现了“县法院审不了县政府”等现象，严重影响了行政审判的公信力。同时，也使一些本该进入诉讼程序的案件进不了法院，当事人走上了信访道路。

　　2013年9月，在河南省法院系统多年排名不佳的信阳市中级人民法院率先“破冰”，在全市基层法院试行行政案件异地管辖，取得明显效果。2014年5月28日，河南省高院出台《关于行政案件异地管辖问题的规定》(试行)，将这项改革推广到除鹤壁市(该市为最高人民法院行政案件集中管辖试点市)以外的所有地市。

　　该文件规定，以县级政府和地市级政府为被告的案件和所有环保类案件，一律实行异地管辖。17个地市根据省高院部署，也先后出台了本辖区的行政案件异地管辖方案。河南省在城市较不密集的豫南地区，采用A、B两地市互换异地管辖的模式，在豫北实行A、B、C三地市“推磨”式交叉管辖。

　　这项改革出台后，河南省以市、县级政府为被告的案件明显增多。2014年6月至11月，全省共受理此类案件1937件，比2013年同期增加61%。

　　因为感觉异地审判更公平，一些在信访环节长期得不到解决的问题，开始走上法律途径。家住信阳市浉河区董家河镇茶都名人苑小区3号楼的朱建告诉记者，因为拖欠工程款，2009年至2010年，小区的开发商将部分房屋抵给了建筑商。2009年，他从建筑商手中买了小区的一套住房，并装修入住。因为知道这是小产权房，办不了房产证，所以，他没有太在意产权的事。2013年8月，小区突然停水、停电，朱建才获悉，早在2010年10月，信阳市房产管理中心就已经办理了朱建房屋的所有权证，但房屋的所有权人是开发商。与朱建情况类似的，还有11户。

　　此后，这些群众不断上访，要求为他们的房屋“正名”，但一直得不到解决。信阳市实行行政案件异地管辖后，2014年1月7日，朱建等人到平桥区法院提起行政诉讼。目前该案经过二审，两级法院都支持了群众的诉求，撤销了被告——信阳市房产管理中心为开发商办理的房屋所有权证。一起困扰政府的集体上访事件得到解决。

　　将权力关进“可靠的笼子”

　　记者调查发现，这项改革有多方面的突破创新。

　　第一，将过去的个案指定管辖扩大到对部分案件按照规范直接管辖。行政案件异地管辖本不是新鲜事。根据最高人民法院要求，从上世纪90年代起，河南省每年都将500至1000起案件通过下级法院报请上级法院指定到异地管辖，或通过适当调整审理级别，增强对起诉人诉权的保护。

　　但总体上说，这些指定或提级管辖案件数量少，不确定因素多，而且由于需要报请上级法院指定，程序繁杂。河南省每年实行异地和提级管辖的行政案件，仅占全年行政案件总量的3%至8%。而按照新的异地管辖规定，异地管辖不是由下级法院根据需要报请上级法院指定，而是通过确定管辖规则，由当事人直接根据规则向有管辖权的法院起诉，不仅简化了程序、节约了诉讼成本，而且可以直接依靠规则摆脱地方干预。新的异地管辖规定实施后，异地管辖案件数量大幅上升。

　　第二，将过去的案件异地管辖由法院指定拓展到起诉人申请与法院指定相结合。河南省高院规定，除必须异地管辖的案件外，其他案件如果起诉人有正当理由，认为在当地难以公正审理，可以通过申请指定管辖，将案件指定到异地法院。赋予起诉人异地管辖请求权，是这次异地管辖司法改革的一个创新。

　　第三，将受理模式由过去的谁审理谁受理改变为一方审理、双方受理。为给起诉人提供更多选择和便利，这次改革规定，异地管辖的行政案件，起诉人既可以在当地法院起诉，也可以到规定的异地法院起诉。到当地法院起诉的，当地法院受理后，移送到有管辖权的法院。

　　河南同信律师事务所律师董明说，这些创新，不仅给老百姓提供了更多方便，带来了更多公平，而且使法院摆脱了限制和束缚，把行政权力关进了“可靠的笼子”。

　　期待进一步的法律支撑

　　宋炉安说，行政案件异地管辖产生了良好的效果，有些甚至超出他的预期。主要表现在：

　　一、群众用法律解决问题的热情高涨，行政诉讼案件数量增加。

　　二、政府败诉率提高。据不完全统计，2014年6月至11月，全省直接判决行政机关败诉的案件占全部判决案件的59%。而过去7年，这一数据的平均值约为45%。许昌市中院行政庭副庭长李杰说：“我们现在负责审理郑州的案子。案子一来，只要事实清楚，证据充分，我们判得很快，行政机关败诉也正常。”

　　三、司法公信力提高。行政庭判决的案件，上诉率和信访率高于其他庭，是多年来不少基层法院存在的现象。实行行政案件异地管辖后，河南省行政案件的这两个指标，出现明显下降。信阳市中院行政庭2014年1至10月的案件上诉率为31%，与前3年同期平均值52%相比，下降21%。当事人闹访、缠访的情况较少发生。

　　四、基层政府对诉讼的重视程度提高，法治意识增强。一位县法制办主任告诉记者，以前案件在当地审，他思想压力没那么大，诉讼态度也不太端正。比如按规定必须在法院受理7天内提交全部证据材料，但一般晚两天也不怕，给法官打个招呼就行。现在，案件异地审理，他从不敢晚提交证据。人不熟是一方面，最主要的是感觉法治环境变了，必须严肃地对待每一起审判。

　　虽然改革效果良好，但是由于缺少相应的法律支撑，河南省在这项改革上表现出不得已的拘谨。如群众要求扩大异地管辖案件的范围，甚至要求将所有行政案件全部异地管辖，而现行的相关司法解释是个案异地管辖;又如一些地市中院在流转本辖区异地管辖案件时，为避免违法，要求案件必须先到中院履行个案异地管辖审批手续后，再移交到异地法院，增加了工作成本，延长了办案时间。

　　也有法官反映，实行异地管辖后，办案成本增加，同时由于对异地的情况不够了解，判案时很难兼顾社会效果。

　　国家行政学院教授应松年等法学专家认为，法律来源于实践并不断通过实践完善。在当前依法治国和司法改革的大背景下，应当通过一定的方式，允许一些地方适当突破现行法律框架先行先试，为行政审判突破行政权力限制，推动法治政府建设，提供更丰富的实践经验。

（编辑：涂光智）