法治周末：“失控”的电子监控

　　在杜治国看来，实现全国范围内对电子监控摄像头的统筹规划，在技术层面上是可行的，更多需要突破的在于管理制度方面。

　　“如果能有相关法律牵头，明确各方职责，将资源协调起来、集中利用，改善目前的复杂现状。”杜治国说。

　　9月以来，涉及电子监控摄像头的事件，接二连三地发生。

　　一名辅警，因公开“宝马撞碎马自达”肇事监控视频被开除;一家名叫“俺瞧瞧”的网站，因提供监控视频直播服务饱受质疑。

　　伴随着事件的不断发酵，社会公众的担忧也与日俱增：林立于大街小巷的电子监控摄像头，是否有规范的监管，拍摄的内容是否会随意泄露，从而侵犯人们的隐私?

　　在这个追求信息化的社会，电子摄像头已经织成了一张无形的监控网络，布满了社会的各个角落，让每个人都有可能成为被聚焦的对象。

　　毫不夸张地说，我们生活在一个透明的世界。

　　具体数据难以统计

　　北京有多少个电子监控摄像头?这些摄像头所采集的图像信息，可以被如何利用?

　　对于这些问题，法治周末记者试图寻求答案。

　　一位相关人士告诉法治周末记者：“就目前的情况来看，谁都可以安装一个电子监控摄像头，没人监管，无法统计精确的数字。而这些摄像头所采集的信息，也处于无序的状态。”

　　上述人士的说法，在一定程度上被市场所证实。

　　北京市中关村海龙大厦5层，聚集了大量电子监控摄像头的卖家，其中不乏海康威视、汉王等知名摄像头厂家的经销商。

　　9月17日，当法治周末记者刚随着扶梯踏上海龙大厦5层的地板，便有一家经营汉王、景阳等品牌摄像头的店员招呼记者。

　　“想买监控摄像头?来我家店看看吧，质量比一般市政建设用的还要好。”

　　法治周末记者在该店铺中看到，不同功能、种类的摄像头应有尽有，室内、室外都可监控，很多样式与街道上架设的摄像头类似;因摄像头所拍摄画面的清晰度、视角范围大小、功能性的不同，价格也从几百元至上万元不等。

　　“买了这些摄像头，在安装的时候需要到公安局去备案吗?有没有单位专门管这个?尤其是在室外安装的摄像头，我还想拍周围街道的情况，别到时候装到一半，却因为违规的问题要拆掉。”法治周末记者问道。

　　“哪里有人管这些?”店员笑了笑，对这个问题并不在意，“放心吧，我们卖出这么多摄像头，挂在哪里的都有，只要能走线、通电、接上系统，就都能装，还没遇见过这种情况。”

　　法治周末记者继续询问关于摄像头所拍摄视频内容的存储与管理问题，该店员表示，只要买一台录像机，配上相应存储空间的硬盘，便能保存视频;这些内容只要自己保管好就行，怎么用都是自己的事;如果涉及到一些治安情况，在公安局需要调查取证时，让公安局调用就行。

　　“你问的这些都不用操心，只要你买了摄像头，剩下的安装都交给我们，我们会给你布线，负责到底。”该店员说。

　　随后，法治周末记者又走访了其他几家摄像头专卖店，在关于电子监控摄像头的安装是否需要备案、所拍摄的相关内容是否应当满足一定管理要求时，得到的都是同样的答案。

　　规范已有落地难

　　中国人民公安大学警务信息工程学院教师杜治国介绍，目前从建设和使用方来看，大致可将城市中的电子监控摄像头分为三类：第一类是指政府投资建设于城市公共区域的，用于社会管理的;第二类是指企事业单位自建，主要用于单位内部安全保卫;第三类是指公民个体或商户自建，用于自身安全防护。

　　对于这些电子监控摄像头的安装以及拍摄内容的监管，北京志霖律师事务所副主任赵占领律师告诉法治周末记者，虽然在我国并没有全国性的统一规定，但各地出台的相应文件，对此却有着明确的要求。

　　法治周末记者了解到，北京市早在2006年便出台了《北京市公共安全图像信息系统管理办法》(以下简称“办法”)，对电子监控摄像头的建设、管理作出了明确的规定。

　　办法要求，全市党政机关、重要基础设施、医院、商场、学校、重要道路等5大类、40多种单位和区域，应当安装公共安全图像信息系统;由市和区、县公安机关负责公共安全图像信息系统建设、使用、维护的日常监督管理工作;公共安全图像信息系统应当符合政府的统一规划和要求，不得采集本单位范围以外的公共区域的图像信息;交通道路、广场等公共场所公共安全图像信息系统的建设由政府负责，其他任何单位和个人不得在该区域设置公共安全图像信息系统。

　　对于采集的内容，办法规定，设置公共安全图像信息系统，不得侵犯公民个人隐私;对涉及公民个人隐私的图像信息，应当采取保密措施;留存的图像信息除按照本办法的规定使用外，任何人不得擅自查阅、复制、提供、传播。

　　实际上，除北京市以外，我国多个省市都出台过类似这样的文件，如《重庆市社会公共安全视频图像信息系统管理办法》《辽宁省公共安全视频图像信息系统管理办法》《大同市公共安全视频图像信息系统管理办法》《河南省公共安全技术防范管理条例》等，在规定的具体内容上大同小异。

　　然而，虽有规定，但却难以真正落地。赵占领表示，从现实情况看，可以说相关监管部门对办法所明文规定的内容执行不力。

　　“根源在于监管部门对于电子监控摄像头的‘失控’状态不够重视。”赵占领说，“我们应当认识到，众多脱离监管状态下的摄像头，是不可忽视的安全隐患。”

　　监控视频屡遭滥用

　　“公共场所安装监控是基于社会治理和公共利益的需要，这对于提高社会治理效率、减少人力投入、创新社会监管模式而言，都有着重要的意义。”中国政法大学法治政府研究院副院长王敬波教授指出，但与此同时，还需要有一套完善的规则和制度配套实施，保证电子监控数据不会被滥用。

　　但在现实中，恰恰相反，电子监控摄像头所拍摄的内容，滥用的情形时有发生。

　　2004年，上海市复兴中学的两名高中生，因学校安装摄像头、将二人的亲密行为公开向全校学生播放，以侵犯隐私权、人格权、名誉权为由将母校告上法庭，成为公共场所摄像监视侵犯隐私第一案。

　　2008年，一对情侣在上海地铁的闸机进站口区域拥抱热吻被监控录像拍下，由地铁公司员工上传至网络，引发了公众对于监控视频是否涉嫌侵犯个人隐私的广泛讨论;最终，该事件以3名地铁公司员工的离职结束。

　　2011年，绵阳市高速公路摄像头拍下一名男子左手开车、右手伸向同行女子胸部的照片，并将二人面貌、车牌号、拍摄时间、车速、地点等详细信息全部公开，在网上广为传播;追究事件的原因，是由于绵阳市公安局交警支队电脑维护商的两名员工私自拷贝照片并上传至网上，最终这两名员工分别受到了行政拘留6日与7日的处罚。

　　在这些电子监控摄像头所拍摄内容被滥用情形的背后，王敬波认为，本质上需要解决的，是在社会治理与公民个人隐私之间，应当如何划清边界：“这里需要注意公权力在行使时的合理性与必要性，要遵循比例原则。虽然公民在进入公共场所后，基于公共利益的需要，放弃了一部分隐私权。但是，没有正当性地扩大监控内容的传播，依然是对公民个人合法权利的侵犯。”

　　王敬波指出，即便是出于利用监控内容对某些不当行为的警示、教育目的使用，也应当对涉事具体人员的个人信息进行一定的处理，比如在有限范围内传播避免扩大、给脸部等可识别其个人的位置打上马赛克等，都是可以采取的做法。“除非因特定的公示处罚需要，一般而言，利用监控内容向公众开展警示、教育，针对的应当是某种行为，而非对个人的批判。”

　　赵占领表示，在公共场所设置的电子监控摄像头，是为了社会治安管理的目的，如果这些摄像头所拍摄的内容被随意外流、上传至网络，扩大了传播的范围，造成对公民人身合法权益的侵犯，就违背了设置这些摄像头的初衷。

　　杜治国分析，类似这样监控内容滥用的情况发生，一方面是由于电子监控摄像头的安装没有很好的监管，导致很多不该被拍下来的内容被采集;另一方面，也说明相关单位在电子监控摄像头的内部管理上存在漏洞，“追责机制的不明确，让这些滥用事件即便发生，也不一定能够得到有效地处理”。

　　前述相关人士告诉法治周末记者，现实中经常发生这样的情况：一些本应当由政府部门监管的电子监控摄像头，最终会承包给一些外部的公司负责，“这样一来，监管肯定会松不少，甚至可以说，内部人能轻松从监控系统中获得自己想要的内容”。

　　统筹协调是未来方向

　　杜治国表示，由于涉及到的监控摄像头责任主体较为复杂，要想对当前所有的电子监控摄像头进行统一监管，确实困难较大。

　　而解决的办法，杜治国建议，对于第一类监控摄像机可从前期设计开始，就进行统筹规划：“有些城市已经在探索由发改委等机构牵头设立视频监控系统的建设管理办公室，由这个办公室来统一规划协调视频监控摄像机的建设、使用及内容监管。”

　　面对现状，公安部、发改委等部门也适时出台了相应的政策，希望整合现有电子监控摄像头资源、加强统筹协调。

　　2012年2月，公安部发布《全国公安机关视频图像信息整合与共享工作任务书》，加强全国公安机关关于视频图像信息整合和共享，要求到2015年，各级公安机关要“建成一个共享平台、完善一张传输网络、建立一个数据库、构筑四大保障支柱”。

　　为了实现这一目标，2012年6月，公安部还制定并发布了GB/T28181-2011《安全防范视频监控联网系统信息传输、交换、控制技术要求》这一针对全国视频信息互联互通的国家标准，被称为全国视频监控大联网的“顶层设计”。

　　2015年5月，发改委联合中央综治办、科技部、工信部、公安部等9部委发布《关于加强公共安全视频监控建设联网应用工作的若干意见》，提出到2020年，基本实现“全域覆盖、全网共享、全时可用、全程可控”的公共安全视频监控建设联网应用，在加强治安防控、优化交通出行、服务城市管理、创新社会治理等方面取得显著成效。

　　在杜治国看来，实现全国范围内对电子监控摄像头的统筹规划，在技术层面上是可行的，更多需要突破的在于管理制度方面。

　　“如果能有相关法律牵头，明确各方职责，将资源协调起来、集中利用，改善目前的复杂现状。”杜治国说。

（编辑：涂光智）