化解社会矛盾纠纷大调解机制的研究(2)

　　四、化解社会矛盾纠纷大调解机制主体及其关系

　　化解社会矛盾纠纷大调解机制的主体，在党中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中已经提出了雏形：“建立党和政府主导的维护群众权益机制”，这就是说，中国共产党及其领导的各级政府、行政机关是建立有中国特色――化解社会矛盾纠纷大调解机制的主导主体。实践中，政府组建或倡建的“工、青、妇”、居委会、村委会、社区业主委员会以及民间调解组织，还有许多行业协会等自律性的社团组织，统一组成了我国多重化解社会矛盾纠纷的主体，因为他们建立和生活在百姓中间，与百姓同呼吸共命运，所以他们知道百姓的所想所为，知道百姓之间发生矛盾纠纷的症结何在。这些做百姓协调工作、化解矛盾纠纷的主体，都是在党和政府的主导下开展工作，他们之间的关系是主导与被主导的关系，具体来说：

　　一是中国共产党领导下的各级基层党组织和共产党员，这是化解社会矛盾纠纷中具有“台柱子”作用的主导主体。当今华夏，中国共产党是执政党，是全社会的管理者。执政党的基层党组织和共产党员就是社会管理的细胞，解决社会矛盾纠纷、构建和谐社会，是其义不容辞的责任。执政党就靠着这些“细胞”服务群众、凝聚人心。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，他们在各种社会组织中发挥着领导核心作用，同时也支持与保证各种社会组织依照法律和章程充分行使职权。党的基层组织与各种社会组织的关系是“鱼和水”的关系。作为化解社会矛盾纠纷的“台柱子”主导主体、执政党的基层党组织要发挥领导核心作用，积极支持和保障各种社会组织依法开展活动，才能更好地推进城乡基层的社会工作。党的基层组织和党员要通过发挥党组织的战斗堡垒作用及党员的先锋模范作用，积极地组织和参与社会活动，真正承担起联系百姓、服务大众、表达诉求、化解矛盾、关怀社会、协调利益的作用，从而赢得百姓的拥护和社会的支持，把广大百姓团结凝聚起来，有效地实现整个社会的和谐。

　　二是各级人民政府、各级行政管理机关和法律法规授权行使行政管理职权的组织，这是化解社会矛盾纠纷中最直接、起基础作用的主导主体，它也是完成执政党“联系百姓、服务大众、表达诉求、化解矛盾、关怀社会、协调利益”“赢得百姓拥护和社会支持，把广大群众团结凝聚起来，有效地实现社会整合”，从而造福于民的直接载体。现在的中国，大量“单位人”向“社会人”，特别是“社区人”转变，大量与公民相关的社会公共事务要由各级政府和组织来承担。因此，政府、行政机关和行使行政管理职权的组织就成为化解社会矛盾纠纷中最直接、起基础作用的主导主体。如公安派出所依据《治安管理处罚法》规定，对民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等情节轻微的治安管理案件应当进行调解处理。还有，司法部颁布的《民间纠纷处理办法》也规定了基层人民政府具有调解民间纠纷的职能，综上，基层人民政府、基层的行政机关，还有法律法规授权行使行政管理职权的组织、法律法规赋予承担社会公益服务事业任务的单位等，它们是化解社会矛盾纠纷中最直接、起基础作用的主导主体。

　　三是群众自治组织、行业自律组织、文化社团组织等，这是化解社会矛盾纠纷中具有“保和丸”作用的主体。在农村乡镇，群众自治组织主要是村民委员会。化解社会矛盾纠纷，它配合乡镇政府，通过民主议事、民主恳谈等形式，协调村民之间的利益、化解村民之间的矛盾，它是农民安居乐业的“保和丸”。在城市社区，居民委员会、社区业主管理委员会等是群众自治组织。社区依法实行高度自治，地方政府及街道办事处与社区群众自治组织的关系是指导与被指导的关系。在单位企业，“工、青、妇”和行业协会等社团组织是单位企业的自律组织，它是协调单位和企业内部各方利益、提供服务、规范行为、反映诉求、化解社会矛盾纠纷、排忧解难、确保社会和谐的主体。群众自治组织、行业自律组织、文化社团组织等在进行矛盾纠纷调解时，可以邀请当地处事公道、有威信的人充当第三人从中主持调解。这种调解活动在民间组织中开展，具有自发性，调解达成的协议靠当事人自觉履行，社会效果好。所以说，群众自治组织、行业自律组织、文化社团组织等，是化解社会矛盾纠纷中具有“保和丸”作用的主体。

　　四是房地产纠纷仲裁、工商合同纠纷仲裁、劳动纠纷仲裁、人事争议仲裁以及知识产权纠纷仲裁等仲裁机关或组织，这是化解社会矛盾纠纷大调解机制中带有准司法性质的主体。仲裁调解是解决民事争议的一种有效方式。《仲裁法》规定由市一级政府组织有关部门和商会统一组建本地区仲裁委员会。它主要对民事合同和侵权纠纷、行政合同纠纷、劳动人事争议纠纷、行政机关及检验部门质量纠纷等进行仲裁。仲裁庭在作出裁决前要先行调解。经调解达成的协议，与法院的裁判具有同样的法律效力。实践中，仲裁机构或组织的仲裁是接受当事人申请而居中裁决，对抗性相对弱一点，又因为仲裁程序简便灵活，仲裁方式容易被当事人接受，所以，在化解社会矛盾纠纷大调解机制中，它是纠纷当事人在进行调解时乐于选择和接受的一个实施调解的主体。

　　五是事业单位、国有企业、民营企业内部建立的“工青妇”等组织，这是化解社会矛盾纠纷中带有内部行政调解性质的主体。事业单位、国有企业、民营企业内部建立的“工青妇”等组织对内部产生的纠纷进行调解，调解主持者的身份带有职务性质，与当事人是领导与被领导的关系，由他们主持调解容易查明事实，调解达成协议后也比较容易监督履行。调解是以国家的法律、法规、规章、政策和社会公德为依据，对纠纷当事人进行说服教育，规劝疏导，促使纠纷各方当事人互谅互让，平等协商，自愿达成协议，消除纷争的一种活动。这种自我管理、自我约束和自我服务且具有中国特色的民主和法律机制，是解纷息争、化解社会矛盾、维护社会稳定的一项有效机制。

　　六是人民法院及其派出的法庭，它具有专司司法调解的职能，是化解社会矛盾纠纷大调解机制中具有司法调解性质的主体，也是中共中央《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中确定“建立党和政府主导的维护群众权益机制，实现人民调解、行政调解、诉讼调解（亦称司法调解）有机结合”的三大调解主体之一的司法调解主体，它与人民调解主体、行政调解主体共同构成我国化解社会矛盾纠纷大调解机制主体。人民调解、行政调解、诉讼调解之间的关系是各自独立的，又是互相联系、相互依存的。

　　五、化解社会矛盾纠纷大调解机制的方式及机制

　　一是建立以社会治安综合治理办公室为主导的社会矛盾纠纷调处中心，整和各方面力量、统一协调调处纠纷，这是化解社会矛盾纠纷大调解机制最基本的方式。社会矛盾纠纷调处中心设于各个街道、乡镇综治办（即“社会治安综合治理办公室”），由街道、乡镇分管政法工作的领导任主任，综治办专职副主任担任常务副主任，成员有派出所所长、法庭庭长、司法所所长、信访办主任，负责指挥、协调、统筹调处中心的运作，与综合治理工作中心“两块牌子、一套班子”，各镇、街道的政法办、综治办、司法所、人民调解委员会实行合署办公。街道、乡镇专门招聘联动工作人员（人民调解委员会成员）在这些机构工作、值班，对矛盾纠纷进行分级分类、归口管理。对各类基层单位和调解组织难以调解或需联动调解的矛盾纠纷，由中心整和各种力量，并进行审核、分流、确定调解主体和人员，落实调解跟踪，使之形成一张“无缝接”的网，一齐维护社会稳定，推进和谐社会建设的进程。社会矛盾纠纷调处中心还要培育和倡建各类社会组织，加强和改进对各类社会组织的管理和监督，完善社会化服务网络，努力形成社会管理和社会服务的合力，建立健全社会保险、社会救助、社会福利和社会慈善事业相衔接的社会保障机制，不断满足人们日益增长的物质、文化需求，从而达到构建和谐社会之目的。

　　二是建立以企事业单位为主导的化解社会矛盾纠纷网络，对社会矛盾纠纷实行交叉联动调解机制，这是化解社会矛盾纠纷大调解机制的一种重要方式。企事业单位内部都有调处矛盾纠纷的机构，这属于纵向的调解机制。企事业单位所在地的城乡街道办事处、乡镇政府建立的以社会治安综合治理办公室为主导的社会矛盾纠纷调处中心属于横向的调解机制。在日常工作中，这种纵向和横向机制可以交叉实行对矛盾纠纷调解的联动，社区居委会、乡镇村委会的调解与所在地的企事业单位和公安110、法庭、劳动等部门实行联动机制。企事业单位对于社会发展和经济改革中出现的复杂矛盾纠纷、或群访群诉案件，先组织听证调解。解决不了的，及时与所在地的派出所、劳动保障和救助服务所等单位取得联系，争取支持和帮助。对于一般纠纷，力求现场直接调解，调解不成的再移交调处中心进行分流调解。以武汉市为例，全市常住人口800多万，城乡街镇3000多个，这就需要建立与之相适应的化解社会矛盾纠纷大调解机制网络，网络终端就是社会矛盾纠纷调处中心，还有村民委员会、居民委员会、社区业主管理委员会等3万多个，企事业单位“工、青、妇”2万多个，以及行业自律、文化社团等组织，这些都是网点，它们统一构成化解社会矛盾纠纷大调解机制网络，承担调处社会矛盾纠纷的职责。

　　三是建立以法庭为主导的化解社会矛盾纠纷大调解机制，主要就是劝导调解、委托调解和特邀调解三种以法庭为主导的社会化联动调解方式。其中劝导调解是法庭受案后审查诉请、证据，通过劝说当事人去城乡街道办事处和乡镇政府社会矛盾纠纷调处中心调解来达到节约社会成本、推动社会和谐的目的。委托调解是法庭在案件审理过程中，经双方当事人同意，法庭出具委托书，将案件委托到街道社会矛盾纠纷调处中心进行调解，后由法庭审查调解协议后出具民事调解书予以确认。特邀调解是法庭调解或社会调解中心调解时，特别邀请辖区或者单位有威望或权威的人士参与调解。这种矛盾纠纷调解机制还包括法庭对辖区街道办事处或乡镇党委政府每月一次的信访接待、政法综治委每月一次的工作例会、矛盾纠纷排查通报会及重大矛盾纠纷联席会议等，法庭都定期派员参加，并对重大社会矛盾纠纷提出解决的办法和建议。

　　六、化解社会矛盾纠纷大调解机制的运行及方法

　　首先，街道办事处、乡镇人民政府设立的社会矛盾纠纷调解中心是化解社会矛盾纠纷大调解机制中的主导主体，该主体在充分发挥自身主导作用的前提下，注意开拓企事业单位、群众自治组织的调解职能，发挥行业调解、专业调解的地缘、人缘和专业优势，尽量使社会矛盾纠纷在发源地或本单位及时化解。所有参与化解社会矛盾纠纷大调解机制中的主体，都要强化对人民调解、行政调解和诉讼调解对接工作的理念，都要相互信任和支持。因为，人民调解、行政调解和诉讼调解的对接难以凭某一机关或组织的一己之力达成，必须依靠强有力的领导，必须有相关机构或组织的通力合作。街道办事处及乡镇党委政府要加强研究，具体工作应落实到街道和乡镇政府设立的社会矛盾纠纷调解中心。

　　其二，强化人民调解、行政调解和司法调解的沟通联系。调解工作牵扯到基层人民政府、行政、司法、企事业单位及民间组织等，只有加强各个部门间的联系，才能及时发现矛盾、合力解决纠纷、提高调处能力。社会矛盾纠纷调解中心可以建立一个参与大调节机制的各个单位中的调解联系人名录制度，使人民调解、行政调解和诉讼调解对接时能让当事人、调解人员及时便利地找到可以利用的人力资源。例如，某村的两名当事人因相邻关系纠纷在法院诉讼，矛盾尖锐、很难调解，此时法官通过调解人名录查询并联系到该村的人民调解员，通过了解相关情况并在其合力的情况下进行调解，很快使纠纷得到化解。

　　其三，实行政法、综治工作例会制度。各街道办事处、乡镇政府每月定期召开政法办、司法所、人民调解委员会、信访办、劳动管理所、人民法庭、派出所及各工作片负责人参加的政法、综治工作例会。通过与会，各政法单位及有关部门可以及时地、全面地掌握其他部门的工作情况、存在的问题，并有针对性的采取措施和安排下一阶段工作，做到有效防范社会矛盾纠纷的发生，或避免社会矛盾纠纷的升级。

　　其四，定期通报社会矛盾纠纷排查情况并形成制度。街道办事处、乡镇人民政府设立的社会矛盾纠纷调解中心要定期通召开社会矛盾纠纷排查情况通报会，让参与单位在第一时间掌握社会矛盾纠纷发生的情况，以及社会矛盾纠纷发展的趋势和特点，从而有针对性的开展工作。即使有些纠纷今后诉讼到法庭，法官也能提前掌握纠纷背后的深层次原因，以便选准角度和力量进行有效化解。另外，在矛盾排查过程中，法院发现存在治安隐患的，应当积极提出司法建议，被建议机关应及时研究处理，形成参与单位的良性互动。

　　其五，街道办事处、乡镇人民政府设立的社会矛盾纠纷调解中心，居委会、村委会设立的民调组织，企事业单位的“工、青、妇”组织等都要根据本地或本单位的实际，针对社会矛盾纠纷的特点和发展规律展开研讨。实践中，社会矛盾纠纷在起因和解决方法上往往有某些共同的规律，掌握这些规律，对预防、减少和更好的处理这些矛盾纠纷有着重要意义。据此，上述参与化解社会矛盾纠纷大调解机制的主体都要对社会矛盾纠纷的典型案例进行研讨和调研，以便有效掌握这些规律，及时总结调解经验，找出工作中存在的问题，制定相应的对策与措施，提高调解矛盾纠纷的水平。

　　其六，为强化对调处社会矛盾纠纷的指导，街道办事处及乡镇人民法庭有计划的安排社会矛盾纠纷调解指导员，分片联系村委会、居委会及辖区的行政、企事业单位，并在本辖区每个行政村、自然村、社区居委会和行政、企事业单位建立联系点，并在联系点悬挂调解工作指导员联系牌，并附指导员的照片、联系电话和监督电话，负责指导调解组织的制度建设，帮助人民调解委员会及行政调解机构规范运行机制、工作程序、工作制度、调解方式及文书制作，接受基层人民调解组织、行政调解人员和广大人民群众的法律咨询、问题反映和纠纷求助。调解指导员还可从工作片的每个单位物色一名信息员，使信息反馈工作制度化。

　　其七，社会矛盾纠纷调解中心、居委会、村委会的民调组织，企事业单位的“工、青、妇”组织等，对实践中遇到的社会矛盾纠纷典型案例实行“会诊”并形成制度。街乡镇法庭对调解个案的指导是诉讼调解与人民调解、行政调解对接的重要切入点，对人民调解、行政调解组织正在调解的纠纷，法庭遵循到位不越位的原则，应以事前或事中的解答法律规范政策咨询和调解预案的商讨及调解协议内容是否规范和有无遗漏为限，而不能现场参与调解或指导；指导应以与人民调解员、行政调解员的沟通为限，而不能参与对一方或双方当事人的劝说。参与辖区重大、突发性矛盾或个案的联席会议，应以分析法律关系、介绍法律规定和提出调解方法和方案建议为限。对于不属法院受理的纠纷，人民法庭或调解指导员可参与研究处理方案，并在调处方法上进行指导，对调解协议的内容进行合法性把关。

　　其八，搞好诉讼调解的社会化联动。 人民法院在通过各种机制支持和指导人民调解工作的同时，应有效运用各种社会调解资源，通过“借力”开展起诉案件的纠纷调解工作，实现在法官主导下诉讼调解适度社会化。具体来说，诉前劝导调解机制。当事人向法院或法庭提交诉状时，立案法官通过审查分析，认为矛盾纠纷由法院以外的其他纠纷解决机制处理更能实现起诉人的价值利益，更能取得较好地社会效果时，通过充分履行释明告知义务，向当事人提供纠纷最佳解决的建议，劝导起诉人到当地的社会矛盾纠纷调处中心或其他组织进行调解，并一次性告知社会矛盾调处中心或调解机构的地点、联系人、联系方式、纠纷调解的程序及后果，诉状暂不立案。对纳入诉前人民调解机制的民事纠纷，法院适时进行跟踪，掌握调解进程，及时对调解员进行业务指导。纠纷调解完毕后，人民调解组织函告法院纠纷调解结果，法院视情分别处理。除了劝导到各乡镇、街道社会矛盾纠纷调处中心进行诉前调解外，人民调解委员会可指派调解员在人民法庭或法院立案庭设立人民调解室（站），作为人民调解与民事诉讼相衔接的工作平台。由法院和司法局分别指派人员对人民调解室（站）的工作进行业务指导。委托调解机制。即在审理过程中，经征求双方当事人同意，法庭将案件委托给镇、街道矛盾纠纷调处中心进行调处，除了当庭履行完毕案件以当事人撤诉结案外，经调解达成的协议交由法庭审查后出具民事调解书予以确认。特邀调解机制。即在审理过程中，为使纠纷的解决取得良好的社会效果，法庭召集特邀调解员参与法庭调解或指派特邀调解员在庭外主持调解，经调解达成协议的，由法庭出具民事调解书予以确认。特邀调解员按一定的程序从各级人民调解员、人民陪审员、人大代表、政协委员、党代表、街道或部门干部、村干部当中选聘，要求为人正派、阅历丰厚、在辖区有一定的威望、热心调解工作、有一定的法律知识、有较强的说服能力。

　　与此同时，要积极引导当事人就达成的人民调解协议和行政调解协议进行司法确认。为了预防协议当事人反悔而重新进入诉讼程序，增加当事人的讼累和人民法院的工作压力，同时进一步提高人民调解协议的权威，对纠纷当事人达成的调解协议，调解组织引导当事人双方到当地法庭或法院以民事调解书的形式对人民调解协议、行政调解协议进行确认，直接赋予其强制执行效力；或是引导当事人对达成的调解协议进行公证，从而使经公证的的债权文书产生强制执行效力。当事人持已经生效的人民调解协议、行政调解协议向人民法院申请支付令的，只要符合民事诉讼法规定的条件，人民法院应当予以支持。审理过程中对人民调解协议实行“审核制”，当事人拒不执行调解协议或达成调解协议又反悔的，另一方当事人向人民法院起诉要求维持原人民调解协议、行政调解协议的，人民法院在庭审中对调解协议进行审核，如果协议不违反法律法规，不损害国家、集体、第三人及社会公共利益，也无重大误解或显失公平的，可以直接在判决中支持原协议条款。对经过人民调解或行政调解依然无法解决纠纷的案件，法院在审理上可考虑享有优先效力。

　　其九，通过激励推进调解，通过考核强化调解。凡参与社会矛盾纠纷大调解机制的主体都要将调解工作纳入各自的工作目标管理，增加法院、行政机关和基层政府关于调解成效、诉调对接工作考评的考核项目，对诉讼调解与人民调解、行政调解对接工作成绩突出的集体和个人实施奖励激励机制。街乡镇政府或司法行政机关对调解工作做得优秀的调解组织、法庭和人员应当给予奖励，以更好地推动调解工作的展开。政府要在辖区范围内对各个单位化解矛盾纠纷的绩效进行综合考评，并纳入年终考评体系。人民法院要联合人民政府每年对人民调解、行政调解工作和指导人民调解、行政调解工作成绩突出的单位和个人进行评比和表彰，通过落实奖惩，充分调动力量实现诉讼调解和人民调解的有机衔接。

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